全國人民代表大會常務委員會：

    受國務院委托，現就自然保護區(qū)建設和管理工作情況報告如下，請審議。

    一、自然保護區(qū)基本情況

    自然保護區(qū)是生物多樣性保護的核心區(qū)域，是推進生態(tài)文明、建設美麗中國的重要載體，在涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風固沙、調節(jié)氣候和保護珍稀特有物種資源、典型生態(tài)系統(tǒng)及珍貴自然遺跡等方面具有重要作用。自1956年建立第一處自然保護區(qū)以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區(qū)體系。

    （一）自然保護區(qū)網絡。我國自然保護區(qū)分為國家級和地方級（含省、市、縣三級）。截至目前，全國已建立2740處自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里，其中陸域面積142萬平方公里，約占我國陸地國土面積的14.8%。國家級自然保護區(qū)446處，總面積97萬平方公里；地方級自然保護區(qū)2294處，總面積50萬平方公里。其中，廣東鼎湖山等33處自然保護區(qū)加入聯合國“人與生物圈”保護區(qū)網絡，吉林向海等46處自然保護區(qū)列入國際重要濕地名錄，福建武夷山等35處自然保護區(qū)同時劃入世界自然遺產保護范圍；有200多處自然保護區(qū)被列為生態(tài)文明和環(huán)境科普方面的教育基地。

    （二）法律法規(guī)體系。環(huán)境保護法、森林法、草原法、海洋環(huán)境保護法和野生動物保護法等10多部相關法律明確要求對自然保護區(qū)進行保護。國務院1994年頒布自然保護區(qū)條例，建立了環(huán)保部門綜合管理與林業(yè)、農業(yè)、國土資源、水利、海洋等行業(yè)管理相結合的管理體制，明確分級分區(qū)等管理制度。有關部門先后發(fā)布《地質遺跡保護管理規(guī)定》、《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》等規(guī)章。全國有24個?。▍^(qū)、市）發(fā)布自然保護區(qū)管理地方法規(guī)，有200多處自然保護區(qū)制定了專門管理規(guī)章。

    （三）主要保護對象。包括自然生態(tài)系統(tǒng)、野生生物和自然遺跡3個類別。全國超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)都建有代表性的自然保護區(qū)，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺跡在自然保護區(qū)內得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。大熊貓野外種群數量達到1800多只，受威脅等級由瀕危降為易危；東北虎、東北豹、亞洲象、朱鹮等物種數量明顯增加；麋鹿曾經野外滅絕，通過建立自然保護區(qū)重新引入，種群數量穩(wěn)步上升，成為國際生物多樣性保護成功典范。青海三江源等自然保護區(qū)的建立，對保護“中華水塔”發(fā)揮了重要作用。

    （四）管護能力。目前，全國各級各類自然保護區(qū)專職管理人員總計4.5萬人，其中專業(yè)技術人員1.3萬人。國家級自然保護區(qū)均已建立相應管理機構，多數已建成管護站點等基礎設施。自然保護區(qū)管理經費由所在地縣級以上地方人民政府負責安排，中央財政對國家級自然保護區(qū)給予適當補助。以自然保護區(qū)為平臺，認真履行《生物多樣性公約》等生態(tài)保護國際公約，與聯合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織以及歐盟、俄羅斯等地區(qū)和國家開展交流合作。

    二、自然保護區(qū)建設和管理的主要做法

    “十二五”時期特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，對自然保護區(qū)建設和管理提出更加嚴格的要求，各地區(qū)和有關部門積極采取有力措施加以推進。

    （一）加強執(zhí)法監(jiān)管。為深入落實黨中央、國務院領導同志重要批示精神，有關部門對陜西秦嶺山麓生態(tài)屏障違規(guī)建別墅、青海木里煤田超采破壞植被、新疆卡拉麥里保護區(qū)“縮水”給煤礦讓路等嚴重破壞自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境事件開展專項核查，嚴肅查處典型違法違規(guī)活動，推動地方健全自然保護區(qū)調整管理規(guī)定，建立綜合執(zhí)法長效機制，加快生態(tài)環(huán)境綜合整治。環(huán)境保護部等10部門印發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》，通過開展系列專項檢查，堅決查處涉及自然保護區(qū)的各類違法建設活動。其中，林業(yè)局開展“綠劍行動”，對30處存在問題的林業(yè)自然保護區(qū)進行重點督辦；農業(yè)部、海洋局分別對水生生物和海洋自然保護區(qū)進行專項監(jiān)督檢查；國土資源部對自然保護區(qū)內礦產資源開發(fā)活動進行調查和清理；交通運輸部、環(huán)境保護部核查發(fā)現長江沿線265個無證碼頭位于自然保護區(qū)內，對有關地方政府提出了整改要求。環(huán)境保護部把國家級自然保護區(qū)作為重點，全面開展人類活動衛(wèi)星遙感監(jiān)測和實地核查，對發(fā)現問題及時通報地方政府和相關部門，督促認真整改；通過開展規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，加強準入審查，避讓自然保護區(qū)，否決一批對自然保護區(qū)影響較大的建設項目，優(yōu)化一批項目的建設內容。環(huán)境保護部等部門還對甘肅祁連山等6處國家級自然保護區(qū)所在地政府、省級行業(yè)主管部門及自然保護區(qū)管理局進行公開約談，遏制了無序開發(fā)建設活動對自然保護區(qū)的破壞。各地區(qū)對轄區(qū)內自然保護區(qū)開展執(zhí)法檢查，重點檢查和整治采礦探礦、旅游開發(fā)等活動，對140處國家級自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內的違法違規(guī)活動進行了整頓。

    （二）推進制度建設。針對開發(fā)與保護矛盾、隨意調整自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃等問題，國務院先后印發(fā)《關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的通知》、《國家級自然保護區(qū)調整管理規(guī)定》，對自然保護區(qū)規(guī)劃、調整、管理等作出明確規(guī)定。環(huán)境保護部建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測機制，完善國家級自然保護區(qū)建立和調整評審以及涉及自然保護區(qū)建設項目環(huán)評等制度。農業(yè)部建立了省級以上水生生物自然保護區(qū)定期考核制度。海洋局建立了國家級海洋自然保護區(qū)定期監(jiān)督檢查制度。有關部門累計發(fā)布30多項自然保護區(qū)相關技術規(guī)范和標準。黑龍江等11個省份建立地方級自然保護區(qū)調整管理制度。浙江等7個省份建立省級以上自然保護區(qū)定期檢查制度。

    （三）開展調查評估。環(huán)境保護部等7部門從機構設置與人員配備、資源本底調查與監(jiān)測等10個方面，先后組織對300多處國家級自然保護區(qū)開展管理評估。環(huán)境保護部、中科院聯合開展的全國生態(tài)環(huán)境十年（2000—2010年）變化調查與評估結果顯示，我國國家級自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)格局保持基本穩(wěn)定，84%的國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況有所改善或保持穩(wěn)定，區(qū)內森林、草地質量明顯提高。

    （四）優(yōu)化空間布局?！笆濉逼陂g，國務院批準建立109處國家級自然保護區(qū)，增加面積近4萬平方公里，重點優(yōu)化了東北虎、大熊貓、金絲猴等保護網絡，強化了黑葉猴、元寶山冷杉等珍稀瀕危物種分布區(qū)以及江河源頭等重點區(qū)域保護。對33處國家級自然保護區(qū)的范圍和功能區(qū)劃進行調整，主要調入重要生態(tài)區(qū)域，調出建制鎮(zhèn)或城市主城區(qū)等人口密集區(qū)，提高自然保護區(qū)范圍和區(qū)劃的系統(tǒng)性和科學性。有關方面將142處國家級和省級自然保護區(qū)內的水域劃為水功能一級區(qū)。

    （五）加快生態(tài)修復。有關部門將自然保護區(qū)作為重點支持區(qū)域，實施野生動植物保護與自然保護區(qū)建設、天然林保護、退耕還林還草等生態(tài)保護工程和草原生態(tài)保護獎補、生態(tài)保護補償等政策，遏制生態(tài)退化趨勢，促進自然保護區(qū)內生態(tài)恢復。建立并實施礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制，防范礦產資源開發(fā)對自然保護區(qū)的破壞。加強水量調度管理，保障扎龍、查干湖等自然保護區(qū)生態(tài)需水?！笆濉逼陂g，發(fā)展改革委、財政部共安排117億元，支持國家級自然保護區(qū)開展管護能力建設、實施濕地保護恢復工程等；財政部、環(huán)境保護部實施良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項，其中涉及自然保護區(qū)累計投入64億多元，帶動社會投入162億元，用于保護云南洱海、湖北洪湖等35處自然保護區(qū)湖泊環(huán)境。

    （六）創(chuàng)新發(fā)展模式。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力。一些自然保護區(qū)所在地政府積極探索發(fā)展特色產業(yè)、開展生態(tài)旅游、實施生態(tài)保護補償等，妥善處理自然保護區(qū)管理與當地經濟建設及居民生產生活的關系。浙江省安吉縣推進生態(tài)立縣，強化安吉小鯢自然保護區(qū)建設管理，走出一條融發(fā)展經濟、消除貧困和保護環(huán)境為一體的新路子。貴州茂蘭自然保護區(qū)科學發(fā)展生態(tài)旅游，吸納當地群眾參與保護與管理，建立反哺機制促進社區(qū)經濟發(fā)展。福建武夷山自然保護區(qū)實驗區(qū)是當地傳統(tǒng)茶園，保護區(qū)管理機構支持開發(fā)特色紅茶品牌，在不增加種植面積的情況下，茶農收入成倍提高。環(huán)境保護部等部門對自然保護區(qū)建設和經濟協(xié)調發(fā)展的經驗及時進行了總結推廣。

    當前，我國仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護壓力依然很大，自然保護區(qū)在建設和管理中還存在一些問題，面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

    一是保護與開發(fā)矛盾突出。自然保護區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū)，經濟發(fā)展、生態(tài)保護、脫貧攻堅任務繁重。有的地方為追求經濟利益，多次不合理調整、甚至撤銷自然保護區(qū)；一些地方在自然保護區(qū)內，甚至在核心區(qū)和緩沖區(qū)內盲目開發(fā)建設，導致生態(tài)系統(tǒng)“碎片化”，影響了自然保護區(qū)生態(tài)功能和價值。部分建立時間較早的自然保護區(qū)將一些村鎮(zhèn)、農田、工礦企業(yè)劃入其中，制約了自然保護區(qū)健康發(fā)展。

    二是管理機制有待健全。有的風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園與自然保護區(qū)交叉重疊，存在多頭管理等問題。一些自然保護區(qū)按照行政區(qū)界劃建，導致同一生態(tài)系統(tǒng)內分設不同的自然保護區(qū)，影響了生態(tài)系統(tǒng)完整性。部門間的協(xié)作配合還需進一步加強。多數自然保護區(qū)管理機構集行政、事業(yè)和企業(yè)職能于一身，政企不分、事企不分?，F有法律法規(guī)對自然保護區(qū)的一些規(guī)定過于原則，操作性不強，處罰標準偏低。

    三是基礎工作比較薄弱。大部分省級以下自然保護區(qū)機構建設不能滿足實際需要，有的甚至沒有專門管理人員。部分地方對國家級自然保護區(qū)的生態(tài)保護補償資金尚未到位，一些自然保護區(qū)運行管理經費不足，相關支持資金分散。部分自然保護區(qū)還沒有建立完善的科研監(jiān)測系統(tǒng)，或僅開展了部分科研監(jiān)測內容。還有不少自然保護區(qū)的土地權屬問題沒有得到有效解決，勘界立標等工作尚未全面完成。

    四是區(qū)域布局尚需完善。與陸地生態(tài)系統(tǒng)相比，水生生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護不足，包括海洋類型自然保護區(qū)在內的海洋保護面積約占我國主張管轄海域面積的4%，距《生物多樣性公約》提倡的到2020年10%的目標仍有明顯差距。一些生物多樣性豐富的地區(qū)還沒有建立自然保護區(qū)。

    三、下一步工作打算

    “十三五”期間，我們將緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，以提高管理水平和改善保護效果為主線，以防止不合理的開發(fā)利用為重點，注重改革創(chuàng)新，嚴格執(zhí)法監(jiān)管，推進自然保護區(qū)建設和管理從數量型向質量型、從粗放式向精細化轉變，大力推進自然生態(tài)系統(tǒng)保護與修復。重點做好以下工作：

    （一）加強法制建設。積極配合做好自然保護區(qū)相關立法工作。研究完善不同類型自然保護區(qū)管理辦法、自然保護區(qū)土地管理辦法，加快制定自然保護區(qū)降級退出機制、促進水生生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)建設等方面的規(guī)章和制度。督促指導有關省份結合實際制定完善自然保護區(qū)地方法規(guī)，鼓勵針對保護對象特殊、生態(tài)功能重要的自然保護區(qū)制定專門規(guī)章，推進“一區(qū)一規(guī)”。

    （二）深化體制改革。積極推進三江源等國家公園體制試點，形成符合我國國情的自然保護地分類體系和管理體制，逐步解決多頭管理、碎片化等問題。落實領導干部自然資源資產離任審計試點方案，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，強化環(huán)境保護督察，督促地方政府和相關部門落實自然保護區(qū)管理主體責任，進一步明確自然保護區(qū)管理機構的性質和職責定位。科學劃定生態(tài)保護紅線，將各級各類自然保護區(qū)納入紅線范圍。加快構建自然資源資產產權制度，健全自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制，有效調動各方面積極性，形成“政府主責、部門協(xié)同、社會監(jiān)督”的管理格局。

    （三）夯實基礎工作。建成國家級和省級自然保護區(qū)天地一體化監(jiān)測核查體系，健全自然保護區(qū)生態(tài)監(jiān)測網絡。規(guī)范和強化自然保護區(qū)科學考察和管理評估工作，繼續(xù)開展資源本底、生物多樣性、外來入侵物種、保護績效和管理機構狀況等調查評價。加強自然保護區(qū)基礎數據匯總、分析和整合，構建自然保護區(qū)信息化管理平臺。督促有關地方加快健全自然保護區(qū)管理機構，加強人員和經費保障，強化一線科研監(jiān)測工作；明確自然保護區(qū)及其功能區(qū)范圍，加快進行勘界立標，完善區(qū)界標識和警示設施。

    （四）實施綜合治理。積極實施生物多樣性保護重大工程以及濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等山水林田湖生態(tài)工程。優(yōu)化和整合相關財政資金，加大支持力度。強化自然保護區(qū)規(guī)范化建設，優(yōu)先建立一批水生生物和海洋類型自然保護區(qū)，加強保護小區(qū)和保護區(qū)群建設，對居住在自然保護區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)內的居民有序實施生態(tài)移民。構建相鄰自然保護區(qū)間的生態(tài)廊道，健全生物多樣性保護網絡，全面提升各類生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能，筑牢生態(tài)安全屏障。

    （五）嚴格監(jiān)督管理。定期開展自然保護區(qū)監(jiān)督檢查，對國家級自然保護區(qū)每年開展兩次遙感監(jiān)測，對省級自然保護區(qū)每年遙感監(jiān)測一次，重點區(qū)域加大遙感監(jiān)測頻次。提高涉及自然保護區(qū)建設項目的準入門檻，制定負面清單，強化規(guī)劃環(huán)評約束，細化項目環(huán)評要求。嚴肅查處各類違法行為，采取約談、掛牌督辦、曝光等手段，強化問責監(jiān)督。組織開展自然保護區(qū)內人類活動排查，規(guī)范旅游等開發(fā)活動，對存在的問題進行治理整改。加強信息公開，引導公眾參與自然保護區(qū)監(jiān)管，研究建立自然保護區(qū)公共監(jiān)督員制度。

    委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大及其常務委員會歷來高度重視包括自然保護區(qū)健康發(fā)展在內的生態(tài)文明建設，不斷加強立法和實施監(jiān)督，有力推動各項工作開展。我們將按照黨中央、國務院的決策部署，繼續(xù)切實加強自然保護區(qū)建設和管理，加快推進生態(tài)文明建設，為建設美麗中國、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢作出新貢獻。

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